國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進政府投資基金

高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2025〕1號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

政府投資基金是各級政府通過預(yù)算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金，在服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。為構(gòu)建更加科學高效的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運作政府投資基金，發(fā)展耐心資本，注重發(fā)揮實效。完善分級分類管理機制，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。健全權(quán)責一致、激勵約束相容的責任機制，充分調(diào)動基金管理人積極性。遵循行業(yè)發(fā)展規(guī)律，加強政策制度協(xié)同，嚴肅財經(jīng)紀律，切實防范風險，促進形成規(guī)模適度、布局合理、運作規(guī)范、科學高效、風險可控的政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展格局。

二、找準定位，更好服務(wù)國家發(fā)展大局

（一）明確基金定位。政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。按照投資方向，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能。產(chǎn)業(yè)投資類基金要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，圍繞完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，支持改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、布局建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)，重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

（三）鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金。創(chuàng)業(yè)投資類基金要圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，提升自主創(chuàng)新能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力，解決重點關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”難題。

（四）發(fā)展壯大長期資本、耐心資本。合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，積極引導(dǎo)全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資。在需要長期布局的領(lǐng)域，可采取接續(xù)投資方式，確保投資延續(xù)性。

三、完善分級分類管理機制

（五）明確對基金設(shè)立的分級管理要求。政府出資設(shè)立基金要充分評估論證并按規(guī)定履行審批程序。中央財政出資設(shè)立國家級基金應(yīng)報國務(wù)院批準。設(shè)立省級（含計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，下同）或地市級基金應(yīng)報同級政府批準?？h級政府應(yīng)嚴格控制新設(shè)基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設(shè)立基金，應(yīng)提級報上級政府審批。除上述情形外，黨政機關(guān)、事業(yè)單位不得以財政撥款或自有收入新設(shè)基金，已經(jīng)設(shè)立的要按照政府投資基金管理要求統(tǒng)一規(guī)范管理。

（六）完善不同類型基金差異化管理機制。對創(chuàng)業(yè)投資類基金，可適當提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長基金績效評價周期。對產(chǎn)業(yè)投資類基金，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、階段、分布特點合理設(shè)置管理要求，突出支持重點。

（七）規(guī)范各類政府出資預(yù)算管理。政府出資主要包括通過預(yù)算直接出資、安排資金并委托國有企業(yè)出資等方式。政府采取注資國有企業(yè)方式設(shè)立基金，明確相關(guān)資金專項用于對基金出資的，原則上按照政府出資有關(guān)要求管理。政府出資設(shè)立基金，應(yīng)由財政部門結(jié)合基金設(shè)立情況和財政承受能力，合理確定出資規(guī)模、比例和時間安排。政府對基金的出資應(yīng)按規(guī)定納入財政預(yù)算管理，加強年度預(yù)算安排與基金出資的銜接。財政部門要結(jié)合基金投資進展和結(jié)余資金情況合理安排出資，防止資金閑置。

四、加強統(tǒng)籌，整合優(yōu)化布局

（八）國家級基金與地方基金形成合力。國家級基金要立足全局，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等重點領(lǐng)域發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，支持關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、補齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。鼓勵國家級基金加強與地方基金聯(lián)動，在前沿科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地方資源稟賦，通過聯(lián)合設(shè)立子基金或?qū)Φ胤交鸪鲑Y等方式，形成資金合力。加強財政資源統(tǒng)籌，推動形成國家科技重大項目支持前端研發(fā)、政府投資基金支持成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的聯(lián)動機制。

（九）省級政府加強本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理。省級政府要結(jié)合國家發(fā)展規(guī)劃及國家專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌管理本地區(qū)政府投資基金，綜合考慮本地區(qū)財力、產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、債務(wù)風險等情況，找準定位，加強對下級政府設(shè)立基金的指導(dǎo)。省級政府要因地制宜支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定政府投資基金重點投資領(lǐng)域清單，明確對下級政府設(shè)立基金的審批或備案要求，防止重復(fù)投資和無序競爭。

（十）加強基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)。國家發(fā)展改革委要會同行業(yè)主管部門充分發(fā)揮布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)作用，結(jié)合相關(guān)產(chǎn)業(yè)在全國各地區(qū)產(chǎn)能利用情況，引導(dǎo)地方圍繞當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際調(diào)整政府投資基金布局，防止產(chǎn)能過剩和低水平重復(fù)建設(shè)。

（十一）推動基金整合優(yōu)化。同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立政府投資基金，但基金可按市場化原則對同一項目集合發(fā)力、接續(xù)支持。設(shè)立同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合的，在保障經(jīng)營主體合法權(quán)益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規(guī)模效應(yīng)，更好服務(wù)政策目標。對因缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等導(dǎo)致政策效應(yīng)不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優(yōu)化投向等方式積極提升效能。

五、提升專業(yè)化市場化運作水平

（十二）規(guī)范基金運作管理。健全政府投資基金治理結(jié)構(gòu)，建立科學規(guī)范的運作管理和投資決策機制。政府部門可通過監(jiān)督投向、跟蹤投資進度、委派觀察員等方式，促進基金合規(guī)運作。母基金要加強對子基金投向、運作、財務(wù)等情況的監(jiān)督，強化盡職調(diào)查責任。優(yōu)化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利。政府投資基金應(yīng)選擇在中國境內(nèi)具有基金托管業(yè)務(wù)資質(zhì)的金融機構(gòu)進行托管，托管機構(gòu)應(yīng)依法履行托管職責，定期向出資人提交托管報告。政府投資基金應(yīng)定期向出資人和行業(yè)主管部門報送運作管理情況、財務(wù)報告、重大事項等信息。

（十三）優(yōu)化基金投資方式。新設(shè)政府投資基金可采取母子基金或直投項目方式進行投資，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資類基金采取母子基金方式。子基金原則上以直投項目方式進行投資，控制基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現(xiàn)。

（十四）充分發(fā)揮基金管理人作用。理順政府投資基金與管理人的關(guān)系，實現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場化運作和專業(yè)化管理的有機統(tǒng)一。基金管理人原則上采取市場化方式遴選確定，應(yīng)具備與基金運作相適應(yīng)的專業(yè)能力、投資能力和管理能力，具有股權(quán)投資或相關(guān)基金管理經(jīng)驗，具有符合要求的投資管理業(yè)績。嚴控縣級政府新設(shè)基金管理人。新設(shè)政府投資基金的管理費要經(jīng)過科學論證，一般應(yīng)以實繳出資或?qū)嶋H投資金額為計費基礎(chǔ)，合理確定計提標準。

（十五）健全基金績效管理。政府投資基金應(yīng)合理設(shè)置績效目標，構(gòu)建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關(guān)注政策目標綜合實現(xiàn)情況。財政部門會同有關(guān)部門對基金實施全過程績效管理。綜合采取調(diào)整管理費、超額收益分配等措施加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，體現(xiàn)激勵約束，切實發(fā)揮績效評價對基金運作管理的“指揮棒”作用。

（十六）建立健全容錯機制。遵循基金投資運作規(guī)律，容忍正常投資風險，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規(guī)責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。

（十七）優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境。落實建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署要求，不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規(guī)強化信用約束。優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突出正向激勵政策導(dǎo)向，提振市場投資信心。

六、優(yōu)化退出機制，促進投資良性循環(huán)

（十八）規(guī)范基金退出管理。研究制定政府投資基金退出政策指引，完善不同類型基金的退出政策?；鸸芾砣藨?yīng)建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應(yīng)科學合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中明確退出條件。政府出資退出時，應(yīng)按照章程或合伙協(xié)議約定的條件退出；沒有約定的，應(yīng)依法依規(guī)進行評估，采取市場化方式確定轉(zhuǎn)讓價格。

（十九）拓寬基金退出渠道。推動區(qū)域性股權(quán)市場規(guī)則對接、標準統(tǒng)一。鼓勵發(fā)展私募股權(quán)二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場服務(wù)股權(quán)投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。

（二十）完善基金退出機制。政府投資基金應(yīng)在收益分配、損失分擔等方面公平維護各方出資人利益，保護社會資本合法權(quán)益。探索簡化項目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機制。

七、強化內(nèi)控建設(shè)，防范化解風險

（二十一）健全風險防控體系。政府投資基金要強化內(nèi)控管理，依法保障出資人權(quán)益?；鸸芾砣藨?yīng)建立健全關(guān)聯(lián)交易管理制度，健全廉政風險防控體系，不得以基金財產(chǎn)與關(guān)聯(lián)方進行不正當交易或利益輸送，不得從事法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)章禁止的業(yè)務(wù)。加強政府投資基金風險防范，嚴禁地方政府通過違法違規(guī)舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務(wù)，不得強制要求國有企業(yè)、金融機構(gòu)出資或墊資。

（二十二）嚴肅財經(jīng)紀律。加強政府投資基金從業(yè)人員法律法規(guī)及職業(yè)道德教育、培訓和管理。規(guī)范財務(wù)績效管理，真實、準確反映基金財務(wù)狀況，嚴防財務(wù)造假。中國證監(jiān)會、財政部要會同有關(guān)部門研究出臺加強政府投資基金高級管理人員管理相關(guān)辦法?；饛臉I(yè)人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊或者利用職務(wù)便利索取或收受他人財物的，依規(guī)依紀依法給予處理處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

八、加強組織保障

（二十三）堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。深入貫徹落實黨中央決策部署，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿規(guī)范政府投資基金管理全過程各方面，為政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展提供堅實政治保障，推動國家戰(zhàn)略落到實處。

（二十四）加強部門協(xié)同。財政部門履行政府出資人職責，負責政府投資基金的預(yù)算管理、績效管理、國有資產(chǎn)管理和信息統(tǒng)計工作。發(fā)展改革部門負責政府投資基金信用建設(shè)和信用信息登記，會同行業(yè)主管部門加強對政府投資基金投向的指導(dǎo)評價。證券監(jiān)督管理機構(gòu)按職責組織開展政府投資基金登記備案和相關(guān)監(jiān)管工作。有關(guān)部門按職責分工制定出臺政府投資基金預(yù)算和國有資產(chǎn)管理、績效考核、信息統(tǒng)計、信用建設(shè)、登記備案等配套細則，構(gòu)建“1+N”制度體系。要加強信息共享和溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，推動解決政府投資基金發(fā)展中的問題。

（二十五）規(guī)范監(jiān)管行為。政府部門要充分尊重政府投資基金發(fā)展規(guī)律和項目投資特點，依法合規(guī)履行監(jiān)管職責，不以行政手段干預(yù)基金日常管理事務(wù)和具體項目投資決策。各級政府開展存量政府投資基金優(yōu)化調(diào)整工作應(yīng)堅持市場化、法治化原則，把握好節(jié)奏和方法，不搞“一刀切”，不得影響基金正常投資運作，繼續(xù)做好存量政府投資基金的實繳出資，保護社會資本合法權(quán)益。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要提高認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實責任，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高管理服務(wù)水平，更好發(fā)揮政府投資支持經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的作用。

國務(wù)院辦公廳

2025年1月2日

（此件公開發(fā)布）